Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale vise en premier lieu à déterminer le niveau de stricte suffisance opérationnelle en vue d'assurer la défense et la sécurité nationale. Il trouve sa traduction capacitaire d'une part, dans la définition de nouvelles priorités, notamment au profit de la fonction connaissance / anticipation et, d'autre part, dans des réductions qui impliquent la dissolution de régiments de la force terrestre ; la fermeture de bases terrestres ou aéronavales et le désarmement d'unités de la marine nationale.
Dans le même temps quelques réalités charpentent la réflexion du Ministère de la Défense dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques - RGPP. Le caractère interarmées des opérations n'a pas suffisamment modifié les responsabilités des organisations en matière de soutien et d'administration. L'exigence de succès opérationnel intègre insuffisamment les notions de coût global, d'efficience économique et de flexibilité résultant du retour d'expérience. Enfin, s'agissant des personnels, la création de bassins de vie, de bassins d'entraînement et de soutien élargi, adossés à des pôles d'emplois nationaux est nécessaire à l'épanouissement familial et au parcours professionnel des civils et militaires de la défense.
« Face à ce constat, que faisons-nous ? »
Le spectre de la réforme est désormais couvert par 38 projets de réforme qui se déclinent en 4 grands ensembles : 1. Amélioration de la gouvernance du Ministère ; 2. Révision de l'organisation territoriale ; 3. Réorganisation des soutiens ; et, 4. Réorganisation de l'administration générale.
IDÉES-CLÉS
1. L'amélioration de la gouvernance du Ministère
Quatre chantiers ont pour objet d'améliorer la gouvernance du ministère : 1. la refonte des décrets de 2005 qui organisent le ministère et notamment fixent les attributions du chef d'État-major des armées ; 2. le renforcement de la fonction financière et la création d'un comité ministériel d'investissement avec son pendant, un comité interministériel financier ; 3. la révision des modes de conduite des programmes d'armement et, 4. Le projet de regroupement des administrations centrales sur le site de Balard. On note sur ce premier train de mesures, un effort marqué sur la gouvernance financière qui vise en premier lieu les structures administratives.
2. La révision du stationnement
Cette révision se traduit par la fermeture de plus de 80 sites et le désarmement d'unités de la marine nationale. La mise en place de la nouvelle carte militaire verra la mise en place de 70 à 80 bases de défense - au lieu des 90 préalablement annoncées, et la mutation géographique de plus de 30 000 personnes.
La carte militaire, telle qu'elle a été annoncée le 24 juillet 2008 par le ministre de la Défense aux directeurs, chefs de service et chefs de corps, répond à 95 % aux demandes qui avaient été formulées.
3. La réorganisation des soutiens
L'efficacité opérationnelle doit être le 1er driver de la réforme.
? S'agissant des maintiens en condition opérationnelle - MCO, terrestre et aérien, un partage clair des niveaux de soutien industriel et opérationnel doit permettre d'honorer l'exigence de disponibilité des moyens de combat tout en tirant parti d'une logique industrielle de maintenance. Cela revient à organiser la part étatique au mieux des schémas industriels existants afin aussi de pouvoir être éventuellement mise en compétition avec l'industrie.
? Le projet Protection vise à assurer aux emprises militaires une protection s'appuyant sur des moyens techniques de dernière génération et immobilisant un minimum d'effectifs, généralement civils.
? Dans le domaine des munitions, un service interarmées sera créé, qui va se substituer aux trois services d'armée.
? La transformation du service de santé des armées porte sur l'optimisation du soutien médical de proximité. Elle se concrétisera par la création d'un centre médical dans chacune des bases de défense d'une part et, d'autre part, le regroupement à Brétigny des services de recherche biomédicale.
? La réforme Produits Pétroliers vise un accroissement des capacités opérationnelles du service en le militarisant davantage tout en externalisant une partie de ses activités sur le territoire métropolitain.
? S'agissant de la fonction Armements, l'objectif est de rejoindre une Délégation générale pour l'armement - DGA, restructurée et resserrée avec un effectif d'un peu moins de 10 000 personnes.
? Le projet Systèmes d'Information et de Communication appuie la transformation de la Direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information - DIRISI, de façon à en faire l'opérateur unique, infogérant de tous les SI du ministère avec, en corollaire le redéploiement d'une DG-SIC ministérielle.
? Dans le domaine de la formation, plusieurs axes ont été définis, parmi lesquels : la refonte des programmes d'enseignement et la suppression des « doublons » (deux cours identiques dispensés dans deux armées) ; l'intégration de la formation dans les ressources humaines ; une meilleure organisation des soutiens (imposant quelques déménagements).
? S'agissant de l'entraînement, l'aguerrissement redevient une spécialité instruite dans tous les régiments de l'Armée de terre. Un travail sera ultérieurement conduit sur la simulation, qui permettra de s'interroger sur les possibilités de partenariats public-privé.
? Dans le domaine du transport militaire terrestre, l'externalisation s'impose avec cependant la nécessité de définir à quelles conditions les logisticiens suivront les régiments jusque sur les théâtres d'opérations.
? L'externalisation du service postal est elle-même rendue impérative par la fin du monopole de La Poste.
? Enfin deux dernières activités de soutien présentent une forte capacité d'externalisation : il s'agit de l'habillement et de l'alimentation.
4. La rationalisation de l'administration générale
Cette rationalisation est guidée par tous les divers processus de modernisation de l'État qui ont été engagés et elle doit être concomitante avec la mise en place des nouveaux outils : le projet Chorus de système d'informations financières, l'opérateur national de paye - ONP, l'agence des pensions de l'État, etc.
? Le projet Finances vise une rationalisation des différentes étapes de la chaîne des dépenses et des recettes qui entraînera une très forte réduction du nombre de pouvoirs adjudicateurs et la concentration de la liquidation des factures sur un nombre réduit de plateformes spécialisées. L'idéal serait de concentrer le traitement des quelque 2 millions de factures reçues chaque année sur 2 plateformes.
? Dans le domaine des achats, l'objectif était de laisser la responsabilité des ordres à chacune des autorités ; en revanche, une mission des achats a été créée qui définira les politiques ainsi que les conditions-cadres à respecter.
? Dans le domaine de la solde, de la paye et des droits individuels, les travaux ont pour objectif de rallier vers 2015-2016 l'organe national de paye, ce délai devant permettre de répondre à la fois à un certain niveau de qualité et aux spécificités de la défense (comme par exemple le traitement sans rupture de 30 000 changements de résidence par an).
? Concernant le processus de liquidation des retraites, il s'agit de définir l'interface qui permettra la conversion du code militaire (et du code militaire d'invalidité) vers le code civil.
? Le projet de Gestion des Ressources Humaines vise l'harmonisation aussi complète que possible de tous les processus de RH entre toutes les entités du ministère. L'idéal serait de parvenir à une seule feuille de notation au moins par tranche de personnels. Le projet devra fonder le Système d'information et de RH qui sera interfacé avec l'ONP.
? Toujours dans le périmètre du ministère, la Direction du Service national, qui recense tous les ans 800 000 jeunes Français, va étendre la JAPD - Journée d'appel de préparation à la défense, à la sécurité intérieure - SI. La direction sera en revanche allégée de sa composante administrative.
? Depuis le 1er septembre 2008, tous les centres de recrutements ont été transformés en centres interarmées sous l'appellation « centres d'information et de recrutement des forces armées ».
? S'agissant de la reconversion, le 26 mars, a été créée l'Agence de reconversion de la Défense qui fédère tous les services de reconversion civils et militaires du ministère. [Pour rappel, 60 % des personnels des armées sont contractuels et plus de 30 000 personnes quittent chaque année le ministère, à la recherche d'une deuxième carrière dans le civil et - pour information toujours - les indemnités de chômage des anciens militaires sont prises en charge par le ministère]
? L'administration des anciens combattants va concentrer ses activités sur une seule structure : l'Office national des anciens combattants.
? La fonction Infrastructures sera réajustée pour se coordonner avec l'entité nationale France Domaines, propriétaire unique de l'immobilier de l'État.
ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE
Les enjeux de la réforme
Trois enjeux majeurs se dégagent de cet ensemble :
1. Une simplification des procédures devant bénéficier tout à la fois aux armées et aux utilisateurs.
2. L'adaptation des capacités opérationnelles, notamment à travers la réorganisation territoriale.
3. Ces deux enjeux se traduiront en termes budgétaires par des gains estimés à 4,3 milliards d'euros sur la période 2008-2015 de la loi de programmation militaire, puis ultérieurement à 1,5 milliard par an.
Faisant exception à la règle, le ministère profitera intégralement de ces gains qui seront répartis entre l'amélioration des conditions des personnels et le financement des investissements.
Les risques de la réforme
Cinq risques majeurs se dégagent de cet ensemble :
1. C'est d'abord un risque d'instabilité - Que l'on considère les matrices verticale ou horizontale de la réforme, du haut, le niveau central, au bas, le terrain, en passant par les niveaux intermédiaires et l'équilibre des capacités opérationnelles des armées, tout bouge.
2. La difficulté de la man?uvre à réaliser sur les ressources humaines - 54 000 personnes sont concernées par le reclassement ; s'y ajoutent les 16 000 postes des externalisations envisagées. Si bien que pour certains ce sont en réalité 70 000 personnes dont la carrière sera affectée.
3. Les externalisations envisagées, dont certaines sont très liées au c?ur de métier des armées (les transports, la préparation des opérations, etc.), obligent à se poser la question de la gestion de la transition à l'instant « t ». Une expertise sera aussi à acquérir sur l'évaluation et le suivi de ces externalisations.
4. La réussite de la réforme reposera aussi sur la mise en place de systèmes d'information unifiés, communicants et efficaces, cependant que mise en place elle-même de la DIRISI et de son corollaire, une DG-SIC ministérielle, impose encore l'obtention d'expertises nouvelles - et ce indépendamment des possibilités d'externalisation.
5. La difficulté de la man?uvre immobilière - À la difficulté de cession des emprises, aujourd'hui accentuée par la crise, s'ajoute la problématique des dépollutions de sites à opérer.
Les premiers enseignements de la réforme
En interne, on note :
1. La réactivité - Toutes les décisions ont été prises en l'espace de 3 comités de modernisation des politiques publiques - CMPP, le dernier s'étant réuni le 12 juin 2008, à l'issue duquel les 37 lettres de mission du ministre ont été transmises aux directeurs de projet fin juillet.
2. La détermination - Cette détermination témoignée par les directeurs de personnels aura déjà permis la suppression de 8 250 postes sur 2009.
3. A contrario, la culture de projet et de consensus ne cadre pas toujours au mieux avec la pyramide des grades et le formalisme militaire. La mise en ?uvre réforme demanderait peut-être plus de bras : au moins 200 personnes à temps plein.
En externe - Les externalisations envisagées seront in fine très dépendantes des conditions dans lesquelles les personnels civils, fonctionnaires et ouvriers de l'État, seront incités à rejoindre les entreprises contractantes. La man?uvre des RH nécessite IMPÉRATIVEMENT que le reste de la fonction publique d'État et que les fonctions publiques territoriales et hospitalières acceptent de pourvoir des postes vacants dans leurs administrations avec la ressource disponible au ministère de la Défense quand celle-ci existe.
S'agissant des externalisations, il est à rappeler qu'elles ne seront réalisées que là où existe - 1°, un marché, qui est aussi - 2°, un marché non monopolistique et que si - 3°, elles permettent des économies substantielles dans la durée et qu'enfin - 4°, leur financement soit parfaitement assuré, en termes budgétaires, avec autorisation de rapatrier les économies réalisées au titre 3 du fonctionnement du ministère).
Quels impacts sur les politiques d'achat d'armements ?
La Direction générale de l'armement conduit une réforme interne ; la direction devra par ailleurs s'intégrer au processus de création des bases de défense. Cependant le « modèle » DGA n'est pas impacté par la réforme. Celle-ci devrait permettre d'acheter des armements en spécifiant beaucoup moins au départ mais cependant en « compétitant » beaucoup plus tôt et en multipliant les possibilités de co-développement avec les industriels.
CONCLUSION
L'objectif de la réforme n'est pas de faire mieux mais de faire moins cher - « Nous ne faisons pas des bases de défense parce que c'est plus efficace ou parce que c'est mieux, nous les faisons pour une seule raison : parce que c'est le seul moyen d'ÉCONOMISER les sommes nécessaires à la poursuite de la modernisation des équipements et à l'amélioration des conditions des personnels » . On ne peut pas dire « Demain, on ferra mieux avec moins », car cela n'est pas possible ; on peut tout au plus économiser de l'argent en faisant autrement.
La réforme est adossée à une loi de programmation militaire - Le revers est que cette LPM a été construite, comme toujours, sur des hypothèses ambitieuses et volontaristes de réduction des dépenses. « Les élastiques tendus à la limité de la rupture », elle ne laisse aucune marge de man?uvre. La crise, survenue depuis, va encore complexifier l'exercice.
Les militaires, parce qu'ils ont le sens de l'État, feront tout pour réussir cette réforme - La question n'est donc pas de savoir si la Défense va accomplir cette réforme, mais dans quel état elle en sortira.
La réforme est compatible avec les exigences opérationnelles, elle est faisable ; il ne dépend cependant pas que du ministère qu'elle soit réalisée dans de bonnes conditions. L'État a tout intérêt à ce que le ministère de la Défense reste ce qu'il a toujours été, à la pointe de la modernisation de l'État ; aussi un seul v?u mérite d'être formulé : que tous les ministères y contribuent.
Martine LE BEC
Rédactrice en chef adjointe de la revue Prospective Stratégique
Rapporteur du Club Horizon
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