La Direction générale des finances publiques - DGFiP, issue de la fusion de la Direction générale des impôts - DGI, et de la Direction générale de la comptabilité publique - DGCP, a été créée lors du deuxième Conseil de modernisation des politiques publiques - CMPP, le 4 avril 2008. Le Président de la République a donné les cinq années de son quinquennat pour concevoir et mettre en ?uvre cette fusion, en réalité préconisée et argumentée de longue date .

C'est une opération de regroupement d'une ampleur sans précédent au ministère des finances, car il s'agit d'une fusion totale, globale et rapide : elle fusionne les commandements au plan national et dans chaque département ; elle fusionne les services (directions départementales, services des impôts des particuliers) ; elle fusionne les équipes organisées par type d'usagers et de métiers, les cultures (pilotage, modes de gestion, etc.), les statuts des personnels à tous les niveaux et les missions regroupées par blocs fonctionnels.

Un an après le lancement de la réforme, tous les indicateurs sont au vert. La population soutient à plus de 80 % cette réforme qui vise à simplifier les procédures et réaliser des économies. Elle représente à leur sens le symbole d'un État moderne. Alors que le processus affecte 125 000 agents, répartis sur 5 000 sites, il s'est engagé sans conflit social majeur.

Ce bilan plus que positif omet-il quelques zones d'ombre ? Sinon, quelles ont été les clés de cette réussite ? Quelles ont aussi été les difficultés à surmonter ? L'entreprise pourrait-elle servir de modèle à d'autres réformes du secteur public : la fusion ANPE-UNEDIC, la création des agences régionales de santé, etc., voire servir d'exemple pour le privé ?

IDÉES-CLÉS

Les principes et objectifs de la réforme

La création de la DGFiP, grâce aux synergies entre les missions des services des Impôts et du Trésor Public, doit permettre d'atteindre quatre objectifs prioritaires :

1. Améliorer le service des particuliers usagers en simplifiant leurs démarches
L'objectif est de disposer sur l'ensemble du territoire de guichets fiscaux uniques, les Centres des finances publiques répondant aux demandes des contribuables, qu'il s'agisse de questions sur le calcul ou sur le recouvrement de l'impôt.
Dans les villes où il y a un centre des impôts et une trésorerie, sont créés des services des impôts des particuliers - SIP, qui permettront au contribuable de traiter, en un même lieu, toutes les questions fiscales. Concrètement, les agents du Trésor public chargés du recouvrement sont réunis au sein d'un même service avec les agents de la DGI pour pouvoir répondre ensemble à toutes les demandes des contribuables. Sur l'ensemble du territoire, dans chaque service de la DGFiP compétent en matière d'impôts, notamment les trésoreries en milieu rural, mais aussi les services des impôts des particuliers et les centres des impôts, un accueil fiscal de proximité permettra aux usagers d'obtenir une réponse à leurs principales questions et de déposer tous leurs dossiers fiscaux en une seule démarche .

En pratique, 750 SIP seront ainsi créés sur trois ans dans 530 communes, dont environ 250 dès 2009. L'accueil fiscal de proximité sera quant à lui offert à tous les contribuables dès septembre prochain, au moment où ils recevront leur avis d'imposition sur le revenu.

2. Renforcer le conseil fiscal et financier apporté aux collectivités locales pour mieux répondre aux attentes des élus locaux
Pour mieux répondre aux attentes des élus locaux en matière de conseil financier et fiscal, un interlocuteur fiscal unique est mis en place pour fournir aux élus locaux des réponses plus réactives et plus complètes. Par ailleurs, une information plus précoce sur les bases d'imposition sera donnée aux collectivités locales afin de leur donner les moyens de mieux préparer leur budget et une information sur l'application de mesures fiscales pour renforcer la sécurité juridique des décisions locales leur sera proposée . Cette nouvelle offre de service comporte également un volet concernant le développement d'outils modernes d'échanges avec les collectivités locales avec notamment une dématérialisation renforcée en matière budgétaire et comptable, l'expérimentation d'une nouvelle modalité de paiement des produits locaux par carte bancaire sur Internet simplifiant les démarches des usagers locaux. Enfin, les services de la DGFiP développeront des prestations d'information et d'expertise financières fournies aux collectivités locales avec des documents d'analyse approfondie des informations fiscales et comptables au niveau agrégé et au niveau individuel et des expertises financières des projets d'investissement. Les responsables territoriaux de la DGFiP vont décliner cette nouvelle offre de service dans le cadre du comité local fiscal et financier des élus locaux.

3. Gagner en efficacité et améliorer les performances des services grâce notamment à la rationalisation des fonctions « support »
La réunion sous un même commandement des personnels et des compétences des deux anciennes directions permet à la DGFiP d'être plus réactive pour répondre à de nouvelles exigences. Elle s'est ainsi particulièrement mobilisée pour la mise en ?uvre des mesures pour lutter contre la crise financière et économique (soutien aux entreprises en difficultés, mesures fiscales, accompagnement des collectivités locales). De la même manière, un focus particulier a été mis sur la lutte contre les fraudes : il n'y aura plus d'interstices entre le traitement des uns et la prise de relais des autres.
L'efficacité renforcée dans l'exercice de ses missions va aussi permettre à la DGFiP de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux - ce qui représentera environ 2 500 emplois supprimés par an sur la période de la fusion - et de faire baisser ses coûts de fonctionnement.

4. Offrir de nouvelles perspectives professionnelles aux agents de la DGFiP
Les agents évolueront dans un environnement professionnel plus vaste, et disposeront de statuts unifiés et de perspectives de carrière élargies.
Concernant les statuts, la fusion a commencé par le haut avec le décret du 21 février 2009, ayant instauré le nouveau statut des administrateurs des finances publiques - AFIP. Ce nouveau corps conduit à la disparition des actuels corps et statut de trésorier-payeur général et de directeur des services fiscaux ainsi qu'à celui des conservateurs des hypothèques. Ce sont donc trois corps et statut de hauts fonctionnaires de la fonction publique particulièrement prestigieux qui vont être supprimés au bénéfice d'un nouveau corps plus moderne. Le nouveau statut prévoit une évaluation régulière des performances managériales, des résultats et de l'implication personnelle des futurs administrateurs des finances publiques ; une partie des primes s'ajoutant à leur traitement de base sera variable, et modulée en fonction de ces résultats. Les travaux sont maintenant engagés pour unifier tous les autres statuts de l'ensemble des personnels ainsi que les règles de gestion (recrutement, affectation, rémunération, parcours professionnels).
Concernant les modes de vie au travail (temps de travail, congés, etc.), les règles harmonisées ont été unifiées depuis début 2009 et appliquées dans les services fusionnés.

Un exemple de mise en oeuvre de la réforme : le Nord Pas-de-Calais

Des opérations de préfiguration de directions locales unifiées ont été réalisées dans huit départements, dont le Nord , qui a fait partie du premier train démarré en septembre 2008. Cette phase, qui a permis de définir l'organisation des directions départementales directement inspirée de celle de l'administration centrale, est aujourd'hui achevée. Le décret permettant la création juridique des directions départementales des finances publiques, actuellement soumis au Conseil d'État, va être publié prochainement. Douze nouvelles directions vont se mettre en place ce premier semestre 2009 ; fin d'année, une trentaine de départements seront dotés de leur direction, la réforme devant être complètement achevée fin 2011.

Le Nord Pas-de-Calais présentait certaines spécificités qui font que la fusion est en réalité une « fusion dans la fusion ». Le département disposait effectivement d'une Trésorerie générale, avec un réseau du Trésor Public et non pas d'une mais de deux Directions des services fiscaux : l'une à Lille, l'autre à Valencienne. Il s'agissait donc de fusionner initialement ces deux directions en une seule, avant d'engager la seconde fusion avec le Trésor.

C'est aussi dans le Nord Pas-de-Calais, à Denain, qu'a été ouvert le premier SIP, service des impôts des particuliers, préfigurant la création des 18 autres, étalés sur 2009 (4), 2010 (13) et 2011 (1).

La Direction locale unifiée - DLU, du Nord Pas-de-Calais sera la première en taille à fusionner, avant Paris et Marseille. Elle représente :

4 200 agents
186 services répartis sur 120 sites
1,5 million de contribuables à l'impôt sur le revenu
2,5 millions d'articles de rôle
166 000 de contribuables assujettis à la TVA
4 milliards d'euros de prises en charge d'impôts directs
4,5 milliards d'euros d'encaissement au titre de la TVA
11 milliards d'euros de dépenses payées sur le territoire dont 2,5 milliards pour les collectivités locales
45 milliards d'euros de flux annuels, auxquels viennent s'ajouter 10 milliards pour les collectivités locales, sur le compte du Trésor Public à la Banque de France.

Le département peut aussi s'enorgueillir d'un taux de recouvrement des impôts sur rôle qui s'établit à 99,54 % (taux qu'il s'agissait évidemment de maintenir même pendant cette période de réalisation des fusions).

Le premier SIP, ouvert à Denain le 1er octobre 2008 a permis de tester l'outil, de mettre en place les formations de personnels. Quatre nouveaux SIP, de taille plus importante que Denain, seront ouverts le 1er avril prochain à Dunkerque, Armentières, Hazebrouck et Maubeuge. Parallèlement un guichet d'accueil simplifié sera mis en place d'ici le 1er septembre dans toutes les autres trésoreries du département : dans ces structures trop petites pour offrir toutes les compétences, le front office assurera néanmoins la prise en charge de tous les dossiers.

Des indicateurs de performance ont été mis en place, dont un programme «Pour Vous Faciliter l'Impôt - PVFI» mesuré par un prestataire extérieur et sur lequel la DLU du NORD a obtenu de très bons résultats.

La DLU mettra aussi en place le 1er septembre un pôle de recouvrement spécialisé qui suivra les dossiers les plus problématiques, à risques ou à forts enjeux.

S'agissant des services aux collectivités locales, une journée de présentation aux élus, sera organisée en juin. Parmi les dispositifs qui seront présentés figurera notamment un outil d'analyse et de maîtrise des risques.

La DRFiP - Direction régionale des finances publiques Nord Pas-de-Calais, décline au niveau régional la structure de la DGFiP, en créant trois directions :

1. Direction de la fiscalité
En charge de l'assiette et du recouvrement de l'ensemble des impôts, directs et indirects, pour les particuliers et professionnels
2. Direction de la gestion publique
En charge de toutes les missions relatives à la comptabilité et aux Dépenses de l'État, à la gestion du domaine de l'État, au suivi et à l'animation du secteur public local et à la gestion économique et financière ;
3. Direction des ressources, du pilotage et de la stratégie
En charge de l'ensemble des ressources, auparavant distribuées entre trois services. Sa mission inclut le dialogue social et le contrôle de gestion.

S'y ajoutent : un Cabinet/Service de Communication, un Service d'audit, un Service de maîtrise des risques et de qualité comptable, un Service Informatique, un Responsable de la Politique Immobilière de l'Etat... .

À noter enfin que la réforme est entièrement autofinancée par le non-renouvellement de la moitié des départs à la retraite. La réforme n'absorbe même que 50 % des économies réalisées, les 50 autres pourcents étant reversés à l'État.

Comment s'est organisé sur le terrain le dialogue social ?

Le dialogue social a été entamé au niveau national par la DGFiP et par les ministres qui ont fixé avec les partenaires sociaux le cadre général. Le dialogue a ensuite été poursuivi au niveau local. L'important était de signifier aux agents qu'ils auraient chacun leur place dans le nouveau dispositif : peut-être pas au même endroit, peut-être pas pour faire, tout à fait, les mêmes choses, mais pour servir un objectif commun : le service aux usagers.

Courant du dernier trimestre 2008, tout le travail de la DRFiP a donc été de donner du sens à cette refonte, du système et des statuts.

Le deuxième élément important était de mettre en place les outils de formation et d'accompagnement adaptés. Un plan de qualification a notamment été élaboré, qui permettra d'assurer un meilleur suivi de l'activité des agents et de les amener à un niveau « au-dessus » duquel ils se trouvaient. Ce plan d'accompagnement doit permettre aux agents de se sentir à l'aise dans leur nouvel environnement.

Tous les dispositifs et procédures ne sont bien sûr pas encore finalisés. Ce travail est donc un effort au quotidien qui doit permettre, au fur et à mesure de l'avancement de la réforme, de faire remonter les réticences et les interrogations. Pour ce faire, ont été mis en place des groupes de projets sur chaque nouveau service et métier. À l'issue de chaque étape, des rencontres sont organisées en version grand format : la prochaine dans le Nord Pas-de-Calais sera organisée en six grandes séquences regroupant chacune entre 600 et 700 personnes. Un espace est ensuite ouvert sur Internet pour permettre de recueillir les témoignages et suggestions de chacun.

Il est à noter que ces échanges ne passent donc pas exclusivement par le canal des organisations syndicales mais s'organisent souvent en direct avec les agents.

Quels sont les nouveaux impératifs de maîtrise des risques ?

Aux risques habituels de la qualité comptable viennent dorénavant s'ajouter d'autres risques :

Le risque informatique
Consécutif à la mise en place (non immédiate) d'un outil informatique unifié. Aux risques d'erreurs, commises de bonne ou de mauvaise foi, vont s'ajouter les tentatives d'intrusion et les tentatives de manipulations frauduleuses (sur l'assiette ou le recouvrement). Il y a par ailleurs la nécessité absolue d'instaurer des contrôles nouveaux avec une traçabilité.

La dilution de l'information
Les règles de déontologie existent et sont enseignées aux agents. Les nouveaux outils d'accès à l'information imposent seulement une vigilance accrue.

Conclusion

La fusion DGI-Trésor fera néanmoins au moins une « victime collatérale » : les juridictions administratives qui affectionnaient tout particulièrement le contentieux de l'assiette et du recouvrement... C'est là autant de gagné pour les pouvoirs publics, à qui il reste deux ans pour finaliser la réforme : fin 2011, ce sera fini, même si sur certaines opérations, les responsables ont choisi de se donner le temps nécessaire à une bonne réalisation, le temps nécessaire aussi à une parfaite adaptabilité au terrain. Les grandes réformes qui réussissent sont celles qui réussissent sur le terrain.

Martine LE BEC

Rédactrice en chef adjointe de la revue Prospective Stratégique