Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et la Loi de programmation militaire 2009-2014 visent à redéfinir pour nos armées un cadre qui soit crédible militairement, financièrement et stratégiquement. Viennent s'y insérer tout un train de réformes : la réorganisation territoriale, la création de bases de défense, la rationalisation du maintien en condition opérationnelle, etc. qui toutes ensemble constituent une seule et même réforme qui vise une défense crédible à l'horizon 2020, l'équivalent de deux lois de programmation militaire.

Cet exercice de courage et de lucidité met un terme au « flottement » qui s'était installé depuis 2004. Cependant, si l'exercice imposait d'être réaliste sur les difficultés à surmonter - l'obsolescence des équipements, l'éparpillement des engagements extérieurs, etc. -, il ne s'agissait en aucun cas d'engager une « chasse aux sorcières ». Face à la problématique financière le choix a aussi été fait de commencer par énoncer tous les objectifs et réfléchir sur les priorités. Il s'agissait par là d'éviter un autre écueil : le recours au « rabot budgétaire ».

IDÉES-CLÉS

Le Livre blanc, la révision générale des politiques publiques et la loi de programmation mettent ensemble un dispositif exceptionnel au service de la défense

La démarche a emprunté deux voies simultanées : d'une part le Livre blanc, visant à définir la stratégie et, d'autre part, la révision générale des politiques publiques - RGPP, visant à dégager les marges de productivité nécessaires. Il a surtout été décidé que la deuxième serait mise au service au service exclusif de la première et que toutes les marges de productivité ainsi dégagées au ministère de la Défense profiteraient exclusivement à la mise en ?uvre de la nouvelle stratégie de défense. Le ministère de la Défense est le seul à bénéficier d'une telle mesure d'exception.

Pour la première fois aussi, l'équilibre financier a été défini sur douze ans, correspondant à deux lois de programmation militaire. Le ministère de la Défense dispose ainsi d'une visibilité sur les recettes unique et qui est intégralement garantie. S'agissant de la « bosse programmatique », c'est-à-dire des crédits qui seront nécessaires en plus des crédits d'équipement habituels pour réaliser le « modèle d'armée 2015 », des ressources exceptionnelles seront accordées, qui devront être analysées « sur pièces ».

La réforme inaugure un pacte d'un genre nouveau dans le secteur de la défense. Elle met fin au jeu de taquin que se livraient depuis des décennies le ministère de la Défense et Bercy. Elle met aussi pour la première fois tous les acteurs autour de la table en leur demandant de s'engager dans la durée. Au-delà de cet engagement de tous il y a l'engagement particulier des trois plus hautes instances de l'État - la Présidence de la République, le Premier ministre et le Budget, de dégager les crédits nécessaires et, face à cela, évidemment l'engagement du ministère de la Défense de maîtriser les programmes.

Un des éléments essentiels de la mise en ?uvre de la réforme sera la maîtrise des objectifs en matière de ressources humaines

La « man?uvre » sera déterminante dans la réussite de la réforme, elle sera aussi difficile. 31 000 personnes sortent chaque année de l'armée ; avec la réforme, elle seront 40 000. Comment organiser leur reconversion, organiser des ponts avec le monde de l'entreprise ? Va-t-on réussir à faire partir les « profils » visés dans les délais prévus et tout en assurant le renouvellement adéquat des postes ? La situation économique risque elle-même évidemment de fragiliser le schéma. Dans tous les cas, ce processus, qui inclut la mise en place d'un go-between entre les univers, militaire et civil, doit être collectif et permettre la « remontée » les idées, mais aussi des problèmes rencontrés.

Cependant, sur tous les autres points, la crise économique n'a pas vocation à avoir un impact sur les objectifs fixés, notamment s'agissant de la trajectoire promise en matière de finances publiques ; le secteur a d'ailleurs fait l'objet d'un volet important du plan de relance arrêté. Il est clair que ce volet a été accordé aussi parce que l'exécutif disposait pour ce faire des résultats des deux exercices de la loi de programmation et de la RGPP. Sans ces deux préalables, aucune décision n'aurait pu être prise ; le sujet n'aurait même pas été ouvert.

Les bases de défense seront l'outil et le symbole de la réforme

La modernisation de la défense va entraîner une évolution des conditions de soutien des unités qui sera organisé sur le principe de base de défense regroupant l'ensemble des activités existantes sur un même bassin de vie. Cette évolution est l'occasion « d'interarmiser » et de mutualiser les fonctions de soutien et d'administration générale.

Étant l'agrégation de toutes les fonctions de soutien et d'administration au niveau local, ces bases de défense vont structurer la réforme des armées. Ce ne sont néanmoins qu'une boîte à outils, un contenant. Il convient donc d'avancer dans leur mise en place et en même temps avancer dans la rationalisation de toutes les fonctions de soutien : la gestion des ressources humaines, la gestion des infrastructures, l'informatique, l'habillement, l'intendance, etc. La réussite de la démarche reposera sur la façon dont les initiatives locales vont se combiner pour profiter de l'impulsion nationale.

ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

Sur la gestion des programmes d'armement et la dérive des coûts - Le Livre blanc a souligné la nécessité de renforcer la maîtrise technique, économique et financière des programmes. Il s'agit tout particulièrement d'accroître la rigueur du processus de lancement et de planification financière des programmes. Cela implique de rationaliser les processus d'investissement et d'associer plus étroitement le ministère chargé du budget aux processus de décision.

Un comité ministériel d'investissement a été mis en place, présidé par le ministre de la Défense. Ce comité va permettre de réfléchir collectivement sur les programmes et de répertorier les options envisageables - tant en termes de performances, de coûts d'achat et de possession, de faisabilité financière d'ensemble, de stratégie d'achat que d'enjeux de coopération et d'impact industriel. Sa vocation est en définitive d'objectiver les choix qui seront faits.

Un nouveau dispositif va aussi permettre de clarifier les responsabilités tout au long de la vie des programmes. Dans la nouvelle organisation du ministère de la Défense, un programme est désormais conçu, préparé et réalisé par une même équipe dédiée, placée sous la responsabilité d'un directeur de programme désigné pour toute la durée du programme.

Cette maîtrise technique, économique et financière impliquait aussi de fiabiliser les données financières et d'accéder à une meilleure évaluation, dès la phase amont des programmes, du coût de possession des équipements. S'agissant du maintien en condition opérationnelle, l'objectif est de parvenir à un MCO efficace. Les sommes importantes qui ont été consacrées au MCO devraient un moment ou l'autre aboutir tant en termes de disponibilité des matériels qu'en termes financiers, de limitation des surcoûts. L'esprit des réformes en cours est d'éviter à tout prix de s'enferrer dans les difficultés même au prix d'un changement de modèle. Ce principe est essentiel pour passer de la façon la moins douloureuse possible le cap de fin de vie, maintenant éminent sur nombre d'équipements.

Une part de la responsabilité de la dérive des coûts est imputable à l'industrie et notamment au poids du militaire, peut-être insuffisant, dans son activité d'ensemble. Cependant, il n'y a aucune raison pour que les mêmes industriels assurent la maintenance des matériels des compagnies aériennes low cost sans dérapage budgétaire et qu'ils ne soient pas capables de transposer cette performance dans le domaine militaire.

L'industrie va directement profiter de cette capacité nouvelle de la défense d'engager des programmes. Parallèlement à cette capacité de commande accrue, l'État doit se doter d'une capacité plus grande de négociation et de contractualisation.

Sur la surenchère aux équipements - Les États-Unis ont, ces dernières décennies, entraîné les autres puissances militaires à accroître sans cesse leur équipement. Mais on peut raisonnablement attendre un ralentissement des investissements américains dans le domaine au cours des deux prochaines années. Côté européen, une interrogation demeure : quel argument pourrait finalement convaincre les pays récalcitrants de contribuer de manière plus significative aux investissements de défense ?... Il est inutile de continuer de se bercer ici d'illusions. Même à l'échelle plus réduite (de sept pays ), la façon dont la délicate question de l'A400M sera résolue va constituer un test sur la volonté ou non de sauver un programme majeur pour l'Europe, et éminemment symbolique. Le programme de l'A400M pourrait aussi servir d'exemple pour dénoncer l'hyper-sophistication aujourd'hui à l'?uvre.

L'effet de cette sophistication extrême est que l'armée doit aujourd'hui renoncer à certains équipements ou capacités pour uniquement une raison de coût, à l'exemple du BPC - bâtiment de projection et de commandement, devant équiper la marine nationale mais qui ne sortira pas avec les capacités opérationnelles prévues.

Sur la réforme de l'administration centrale - La proposition du ministre de la Défense, acceptée par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), d'implanter à l'horizon 2014 un « Ministère de la Défense unifié » à Paris sur le site de Balard, est avant tout un projet d'organisation. Elle répond à trois objectifs : 1. améliorer la gouvernance ministérielle en regroupant autour du ministre les organismes et les responsables qui y contribuent ; 2. concentrer les organismes maintenus à Paris sur le site de Balard ; 3. améliorer les conditions de travail des personnels destinés à travailler sur ce site (proximité, collégialité, présence du ministre). Le transfert permettra d'améliorer la gouvernance du ministère et donnera une réalité concrète aux nouvelles modalités de management mises en place (comité exécutif, comité d'investissement) tout en favorisant les échanges entre les états-majors et les principaux services administratifs de pilotage et de contrôle. Sur l'aspect financier, ce regroupement permettra d'une part, la vente des emprises devenues inutiles et une diminution des coûts de fonctionnement ; d'autre part, la mise en place d'un soutien unifié du site et un allègement des effectifs qui y sont consacrés.

CONCLUSION

La réforme de modernisation engagée vient à l'issue d'un travail de fond réalisé sur dix-huit mois et doit aujourd'hui mobiliser toutes les énergies pour faire émerger de nouvelles solutions. Pour ce faire, le ministère ne devra pas hésiter à recourir à l'expertise extérieure, notamment sur le volet essentiel des ressources humaines ; les responsables en charge de la conduite des opérations ne sont pas forcément les meilleurs en matière de conduite du changement.

Par ailleurs, le parti pris est celui d'une nouvelle transparence ; aussi, si des réajustements doivent être effectués, ils seront réalisés sur la base d'un diagnostic partagé.

Martine LE BEC
Rédactrice en chef adjointe de la revue Prospective Stratégique