PROBLÉMATIQUE

Quel est le rôle des inspections interministérielles dans le processus de transformation de l'État en cours ? S'agit-il d'un rôle d'observation ou d'un rôle d'action ? Comment la déconcentration et le décloisonnement administratifs ainsi que la volonté d'imprimer une culture de gestion dans l'administration ont-ils influencé de nouvelles missions ou de nouveaux modes d'intervention ?

IDÉES-CLÉS

Il existe deux visions d'une inspection interministérielle. Une première, « juridique » ou statutaire, se révèle assez peu intéressante sinon pour permettre de rappeler qu'il existe au sein de l'État trois grands corps d'inspection à vocation interministérielle et qui recrutent directement à la sortie de l'ENA, il s'agit de l'IGA - Inspection générale de l'administration, sous tutelle du ministère de l'intérieur et de l'outremer ; de l'IGAS - Inspection générale des affaires sociales, sous tutelle des ministères des affaires sociales, de la sécurité sociale, de la santé, du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (8 ministères depuis 2007) ; et de l'IGF - Inspection générale des finances, sous tutelle des ministères de l'économie et du budget. Cependant, à y regarder de plus près, à peine plus de la moitié des membres de ces trois corps est composée d'énarques. Les modes de recrutement ont évolué, notamment depuis 2006, et ce dans l'objectif d'une ouverture plus importante sur l'extérieur. Du coup la caractéristique juridique ou statutaire de ces corps d'inspection a perdu de sa pertinence.

Une inspection interministérielle se caractérise aujourd'hui davantage par son champ d'intervention, et le fait que ce dernier se situe justement en dehors de ses ministères de tutelle. De ce point de vue, l'IGF a la particularité d'être très interministérielle : elle est présente sur 20 des 21 pôles d'audit de la RGPP ; 14 de ces pôles ont aussi été placés sur la direction d'un inspecteur général des finances. Un autre indice révélateur de l'identité de l'IGF est fourni par l'origine de ses missions : sur les deux dernières années, un tiers d'entre elles sont demandées par ses ministres de tutelle, le ministre de l'économie ou le ministre du budget ; les deux tiers restants sont demandés par le Premier ministre ou un autre membre du gouvernement. Cette extension de l'activité de l'Inspection hors du périmètre de Bercy lui a ouvert d'autres domaines notamment liés aux problématiques de l'emploi. La plus-value de l'IGF est aussi là, dans sa réactivité et son adaptabilité.

Les inspections interministérielles,
Acteurs dans la prise de décision de la réforme de l'État

L'inspection, mission originelle des Inspections générales, est devenue quasi marginale. La vérification de l'application des règles - comptables, budgétaires ou déontologiques - représente aujourd'hui moins de 10 % de leur activité annuelle, soit une à deux missions par an. Cette mission « première », qui du reste a elle-même évolué, est néanmoins essentielle au niveau notamment de la formation des inspecteurs.

Cela fait que 90 % du plan de charge des inspections sont aujourd'hui orientés sur la prise de décision publique avec deux exercices de nature différente, assez également répartis : l'audit d'organisation de structures ou de procédures d'une part, et le conseil stratégique ou prospectif, d'autre part.

Le premier exercice - l'audit d'organisation, est en général calé sur l'agenda gouvernemental. Les champs d'intervention sont par conséquence extrêmement divers ; ils peuvent ainsi tour à tour concerner les relations contractuelles entre l'AFPA et l'État, l'équilibre financier de l'AP-HP, l'évaluation de la procédure de prêt à taux zéro, etc.

Le deuxième exercice - le conseil stratégique, est plus récent et conduit les inspections devant une pluralité d'acteurs. L'opportunité de création d'une taxe nutritionnelle, la supervision financière, bancaire et assurantielle, la trajectoire pluriannuelle des finances publiques, etc., constituent autant de thématiques possibles. L'économie sociale, le développement du microcrédit, la comptabilité analytique hospitalière ou l'évolution des CHU seront peut-être inscrits au calendrier 2009.

Deux éléments sont à noter, qui mettent un bémol sur le rôle d'acteur pouvant être attribué aux inspections interministérielles : le premier vient du fait que même si les inspections peuvent suggérer un certain nombre de missions, il n'y a pas d'auto-saisine ; le deuxième élément concernerait l'apport effectif d'une mission dans la décision de telle ou telle réforme, les effets ou la simple mise en ?uvre des recommandations pouvant survenir après un assez long délai. Cependant, des succès notables ont été portés au crédit de l'IGF sur la problématique de la gestion pluriannuelle des finances publiques ou encore sur l'autonomie des universités - deux missions suggérées par l'Inspection... Sur la RGPP, l'Inspection peut se prévaloir d'une bonne analyse de l'appareil productif de l'État et des politiques d'intervention et de transfert. L'Inspection a notamment su documenter les voies de productivité de l'État.

Les inspections interministérielles,
Non acteurs de la conduite du changement dans l'État

Si elles effectuent aujourd'hui un suivi de leurs recommandations - à noter que la démarche est récente -, les inspections interministérielles n'ont cependant ni les moyens ni la vocation d'accompagner la mise en ?uvre de ces recommandations. C'est donc là peut-être un nouveau champ d'activité qui s'ouvre pour les entreprises privées de consulting.

Par ailleurs, il est à noter que la voie est dorénavant tracée pour que se développe au sein de l'État l'audit interne. Cet audit interne devrait se structurer suivant deux orientations : 1. d'une part, l'audit comptable et financier - ceci dans une logique de pré-certification des comptes - ; et d'autre part, 2., par glissement progressif, l'audit de performance. Les méthodologies de ces audits internes restent à définir. Dans cette phase d'initiation, l'IGF vient de demander la présidence du comité de méthodologie de l'audit interne mis en place à Bercy.

Les inspections interministérielles,
Formatrices des acteurs futurs du changement dans l'État

Les jeunes diplômés de l'ENA, qui quittent l'IGF à l'issue d'une « formation » de quatre ans, restent à 80 % dans le public ; mais seuls 10 à 15 % d'entre eux restent attachés à Bercy. En réalité, ces jeunes inspecteurs se dispersent très largement dans les divers services de l'État.

Cette contribution est le fruit de la réflexion qui a été menée dans le cadre du Club Etat Moderne