PROBLÉMATIQUE

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a pris acte des développements historiques et stratégiques des quinze années. Les deux dates marquent l'avènement de ce qui est clairement devenu un système mondial, à la fois global, instable et largement imprévisible.

De là découlent les idées-clés du Livre blanc : l'organisation de notre système de défense et de sécurité nationale en cinq grandes fonctions stratégiques, la réduction du format des armées, l'entrée du processus de professionnalisation des armées en rythme de croisière, la révision des concepts opérationnels d'emploi des forces et la réintégration formelle de l'organisation militaire l'OTAN.

Au-delà, on peut néanmoins se demander en quoi l'exercice de ce Livre blanc se distingue des précédents ? Quelles en seront les conséquences budgétaires, opérationnelles et doctrinales ?

IDÉES-CLÉS

En quoi l'exercice du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et la programmation militaire qui lui succède se distinguent-ils des exercices précédents ?

? L'exercice a mis un terme à la dissociation entre défense et sécurité nationale

La sécurité nationale est désormais conçue de manière globale, c'est-à-dire incluant les aspects de sécurité proprement militaire et ceux de sécurité intérieure (en-dehors bien sûr des questions de sécurité publique), mais aussi ceux de sécurité stratégique, c'est-à-dire diplomatiques, scientifiques et économiques.

? L'exercice a associé le parlement au processus de réflexion et de réalisation

Quatre parlementaires étaient associés à l'exercice : deux de la majorité et deux de l'opposition (qui ont démissionné à l'extrême fin des travaux de la commission, pour des raisons d'ailleurs étrangères aux travaux). Les diverses commissions compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale ont par ailleurs été associées : l'avant-projet de Livre blanc leur a été présenté et leurs membres ont pu le consulter pour s'en faire une idée précise.

? L'exercice a fait appel à un grand nombre d'experts

Ont participé aux travaux de la commission du Livre blanc plus de 400 officiers supérieurs et généraux des différentes armes ; 80 représentants du ministère de l'intérieur auxquels se sont ajoutés des représentants des ministères de la Recherche, de la Santé, , de l'Education nationale et du Budget. La commission a en outre consulté une soixantaine d'experts de think tanks britanniques, américains, allemands, indiens, japonais, coréens et russes, des représentants d'organisations internationales civiles et militaires, d'ONG humanitaires et techniques, des principales églises et des principaux partis politiques français. Ces contributions, publiques (et télévisées) ou en groupes de travail se sont matérialisées par la remise de documents écrits et des échanges approfondis.

Quelles sont les conséquences budgétaires du Livre blanc ?

Pour la première fois a été défini l'équilibre financier d'une programmation militaire sur douze ans correspondant à deux lois de programmation militaire et à deux lois de programmation de sécurité intérieure. Le montant retenu s'élève à 377 milliards d'euros dont 200 milliards pour les équipements et une progression de 15,4 à 18 milliards d'euros du budget d'équipement des armées entre 2009 et 2014. Le budget de la défense sera en progression de 0 % en volume en 2009 puis de 1 % au-dessus du taux de croissance à partir de 2010. Il est à noter que l'ensemble des économies réalisées par les restructurations seront recyclés en faveur de la défense, ce qui constitue un cas unique de réaffectation dans le droit public français.

Par ailleurs, le Livre a évalué la « bosse programmatique » 2009-2014, c'est-à-dire les crédits qui seraient nécessaires, en plus des crédits d'équipement habituels, pour réaliser au cours de la prochaine loi de programmation militaire 2009-2014 le « modèle d'armée 2015 ». Cette bosse ne serait pas de 35 ou 40 milliards d'euros (6 milliards d'euros par an) comme annoncée précédemment mais seulement d'environ 2 milliards d'euros pour la période 2009-2011. Les contraintes opérationnelles auxquelles sont soumises les forces armées sur les théâtres extérieurs imposent la réalisation effective de ces dépenses. Comme indiqué par le Président de la République, elles seront donc financées par des ressources exceptionnelles, dont notamment des cessions immobilières (le montant de 1,1 milliard d'euros a été évoqué pour 2009) et des cessions de fréquences (pour quel montant, et dans quel délai, la question reste posée).

Enfin, si le gouvernement se laisse une certaine flexibilité, son action sera cependant soumise au contrôle parlementaire. Une clause de rendez-vous a été prise pour 2010. C'est la première fois qu'une loi de programmation militaire prévoit son propre cadre de réexamen.

Quelles sont les conséquences opérationnelles du Livre blanc ?

5 fonctions stratégiques ont été définies : la connaissance et l'anticipation, la dissuasion, la prévention, la protection, l'intervention, qui impliqueront chacune de multiples acteurs des domaines militaire et civil, public et privé. Ces cinq fonctions ont aussi débouché sur des recommandations capacitaires qui ont toutes été acceptées par le président de la République. La loi de programmation réforme enfin de l'ordonnance de 1959 et modifie le cadre d'exercice des missions de renseignement.

ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

Quelles sont les conséquences doctrinales du Livre blanc ?

S'agissant de l'exposé des risques et des menaces aujourd'hui encourus par nos sociétés, le Livre blanc a réalisé un réel travail d'élucidation même si, selon certains des intervenants et participants, les risques énoncés auraient mérité une hiérarchisation plus rigoureuse. L'un des principaux défis de sécurité, c'est le terrorisme. La question est délicate, mais la menace n'en est pas moins importante et doit être prise en considération comme telle. Le deuxième défi concerne les conditions de notre intervention en Afghanistan.

Une critique a aussi été avancée par l'un des intervenants sur le fait d'aborder l'ordre mondial sous l'angle d'un regard trop occidental. Les aspects plus dynamiques de reconstruction d'un système international nouveau par le désarmement, par de nouvelles formes de régulation, par de nouvelles structures de coopération ont été selon lui insuffisamment traitées sans qu'il n'y ait une coordination assez étroite entre le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et celui, concomitant, sur la politique étrangère et européenne de la France. Cette situation peut donner l'impression d'une diplomatie sans cadrage sur des questions essentielles : le bouclier anti-missile américain, la refondation de l'OSCE - Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, la structuration de la relation avec la Russie...

Dès lors, nombre de questions restent posées : s'il constitue une bonne actualisation de l'édition 1994, le Livre blanc est-il pour autant un bon exercice de prospective ? Quid d'un Livre blanc de la défense et de la sécurité en Europe ? Et, plus dans le détail : quid de la dissuasion nucléaire française après 2012 ? La dissuasion nucléaire française peut-elle rester un isolat stratégique en Europe ? Quelles marges de man?uvre pour l'Europe entre un minimum - les opérations de maintien de la paix, et un maximum - la dissuasion ?

Le Livre blanc a-t-il réussi une programmation robuste ou, à tout le moins, a-t-il apporté des réponses robustes à des questions minimales ?

Sur quels piliers bâtir aujourd'hui une défense française et européenne ?

Force est aussi de constater que le cadre de l'État-nation est pour l'heure le seul cadre dans lequel s'exerce la défense et la politique de sécurité. Dès lors si la défense peut donner lieu à une coopération, il ne peut s'agir que d'une coopération intergouvernementale (les développements strictement européens étant encore très limités). En l'espèce, l'espace de coopération naturel ou « pragmatique » de la France est davantage défini avec : l'Italie, avec qui les échanges industriels fonctionnent, et le Royaume-Uni qui est le seul pays avec la France à avoir l'expérience de la guerre depuis la fin de la décolonisation. Le renforcement de la coopération avec le Royaume-Uni impose néanmoins un éclaircissement de la relation transatlantique (aujourd'hui rendu possible par la nouvelle présidence américaine). La coopération avec l'Allemagne étant toujours d'actualité pour des raisons politiques et industrielles évidentes.

Le Livre blanc s'est-il trompé d'exercice ?

Certains ont fait valoir que le Livre blanc s'est trompé d'exercice en s'enferrant dans une programmation budgétaire, que le Livre blanc doit être un exercice de prospection, de cadrage de la réflexion et de l'analyse ; on ne lui demande pas de déterminer les budgets qui seront affectés année après année au ministère de la défense. C'était donc peut-être une erreur de s'engager dans cette voie.

Conclusion

Si les forces anglaises sont aujourd'hui présentes sur trois théâtres d'opérations extérieures, nos forces sont elles présentes sur 13 théâtres répartis sur 11 pays. L'effort va donc consister à hiérarchiser et rationaliser nos priorités. Il s'agira aussi, sur le plan intérieur, de changer la nature des rapports entre l'État et les opérateurs privés de services (eau, gaz, électricité, transports, télécommunications) pour augmenter la résilience, en d'autres mots notre capacité à amortir les chocs. Le contexte budgétaire, de même que le contexte international (et en particulier l'engagement de la France en Afghanistan), imposent une réactivation de l'adhésion populaire à la politique de défense et de sécurité nationale. Le fait que nombre d'éléments du consensus national sont aujourd'hui mis en cause justifie de redonner des explications là où elles ne sont plus naturelles.

Trois éléments rendront cette adhésion difficile :

? C'est d'abord le fait que « l'esprit de la guerre » a déserté le continent européen (c'est d'ailleurs ce pacifisme qui explique en grande partie le consensus populaire sur la dissuasion) ;

? Il convient ensuite de relever la question démographique et la vieillesse d'un continent qui ne peut plus se permettre des pertes massives sur les champs de bataille ;

? Enfin, nous sommes aujourd'hui en train d'atteindre le temps où les diverses générations seront toutes sans expérience militaire. Cela ne sera pas sans conséquence pour la politique de défense et de sécurité.