Une réflexion sur l'adaptation des institutions politico-administratives de la France ne peut avoir pour point de départ qu'une interrogation sur la façon dont l'État est aujourd'hui en mesure de faire face aux problèmes que le pays se doit de résoudre. Mais plutôt que de développer une nième fois les caractéristiques que pourrait revêtir la « réforme de l'État » - thème qui a fait l'objet d'innombrables ouvrages, articles ou colloques et qui, s'il figurait dans le dictionnaire des idées reçues, pourrait être assortie de la mention « parlons-en sans cesse pour la différer toujours » -, il semble plus judicieux de se pencher sur les conditions que requiert, précisément, la mise en ?uvre effective d'une telle réforme.

Bras armé de l'action publique, l'État représente l'instrument dont s'est doté le pays au fil de son histoire pour assurer son unité, son indépendance et sa permanence. Or l'autorité, qui est au principe de son existence et doit demeurer, même en démocratie, le ressort de son déploiement, ne peut se manifester que si les dirigeants politiques - et, au premier rang, son chef -  en sont l'incarnation crédible, ce qui suppose de savoir conjuguer : une capacité à conduire l'action publique avec rigueur et détermination, l'entretien d'une étroite relation de confiance avec les Français, une aptitude à engager leur responsabilité sur les questions essentielles, etc.

L'on voit bien que tel n'est plus véritablement le cas. Privant peu à peu l'État du substrat d'autorité qui en affermit la puissance et permettrait d'en redessiner les contours ou la physionomie, la lente dérive des modes de fonctionnement du pouvoir politique observable depuis plus de vingt ans en rend la réforme toujours plus difficile. Par conséquent, tant que l'on n'aura pas renoué avec une pratique différente de l'exercice du pouvoir, la réforme de l'État, quels que soient ses objectifs et ses modalités, ne se fera pas, parce que manqueront la volonté dont celle-ci doit être le produit, la continuité d'action dont elle doit être l'objet et la recherche d'une adhésion collective sur laquelle elle doit s'appuyer pour être légitimée.

Faut-il pour autant considérer qu'un tel renouveau n'est possible qu'au prix d'un abandon des institutions de la Vème République  et, conclure ainsi à la nécessité de changer radicalement notre système constitutionnel ? Si l'on écoute l'opinion que cherche à faire prévaloir une grande partie de la classe politique, la réponse est claire : le régime institué par le général de Gaulle souffre de maux incurables et qui le condamnent. Brièvement résumé : il est à l'origine d'une pratique monarchique du pouvoir dont la dérive lui est congénitale ; il n'empêche pas, bien au contraire, une instabilité ministérielle chronique ; et il est par conséquent la cause d'une crise de la vie politique qui pousse les électeurs vers les partis extrémistes ou, sinon, les conduit à se réfugier dans l'abstention. En conséquence, un changement radical de l'équilibre des pouvoirs publics s'imposerait afin de restaurer un fonctionnement harmonieux de la démocratie et des institutions.

Pour autant, il convient d'emblée d'être net : ces analyses et les conclusions qui en résultent n'emportent pas la conviction parce qu'elles tendent à confondre les symptômes et les causes. En effet plutôt que de prendre sa source dans l'économie générale du régime instauré en 1958, la crise politique actuelle semble trouver son origine dans la résistance marquée par la plupart des dirigeants politiques à s'inscrire dans la logique qui en sous-tend l'architecture, logique fondée sur l'enchaînement de quelques idées simples et qui font écho aux principes inhérents à la possibilité d'un État efficace et démocratique évoqués plus haut : l'exercice du pouvoir comporte une exigence de l'action dont la pratique est à la fois encadrée par le droit et soumise à des mécanismes de contrôle qui garantissent la transparence et la pondération de ses objectifs ainsi que des moyens dont il use, tandis que la légitimité d'essence démocratique des titulaires de fonctions institutionnelles assujettit ces derniers à un devoir permanent de responsabilité devant le peuple.

Force est en effet de constater qu'avec le temps, l'exigence de l'action a largement cédé le pas au souci de conserver un pouvoir conquis de haute lutte, les joutes politiques n'ont pas manqué de prendre le dessus sur l'exercice d'un contrôle effectif, et, quant à la responsabilité, elle n'est plus assumée qu'épisodiquement, lorsque l'arrivée à échéance des mandats oblige à retourner devant les électeurs. De fait, tous les hommes politiques n'ont pas, comme le général de Gaulle, le courage de se risquer à des décisions difficiles, ni celui de solliciter directement l'assentiment du peuple français sur les sujets qui représentent des engagements majeurs pour son avenir, et ceci en mettant en jeu leur responsabilité, c'est-à-dire en acceptant de quitter le pouvoir en cas de désaveu. C'est ainsi, et il n'y a pas lieu de blâmer nos dirigeants politiques d'être ce qu'ils sont, puisqu'ils ont été choisis par les Français.

Dès lors, plutôt que d'opter pour l'aventure d'un nouveau régime fondé sur l'importation de modèles étrangers à notre culture politique ou renvoyant à des vieilles lunes constitutionnelles dont l'histoire de notre pays a prouvé l'ineptie, ne serait-il pas plus judicieux -  et plus simple -  de prendre les hommes tels qu'ils sont et, partant, d'essayer de compléter notre dispositif institutionnel par des mécanismes de régulation ayant pour objet de contraindre les responsables politiques à mieux respecter l'esprit originaire de la Vème République ?

Il faut donc d'abord trouver le moyen d'empêcher que le Président de la République, une fois élu, puisse ne guère se préoccuper, si l'occurrence s'en présente, d'une rupture durable de la confiance que le peuple français a placé en lui et qui est le fondement de son autorité comme de sa capacité à agir. Dans cette perspective, il conviendrait sans doute d'institutionnaliser ce qui, en l'espèce, était une pratique qui allait de soi pour le général de Gaulle,  à savoir  le fait que le Président de la République engage sa responsabilité lorsqu'il sollicite le peuple de se prononcer par voie de référendum ou par le biais d'une dissolution de l'Assemblée nationale. Mais pour éviter que l'inscription d'un tel principe dans le titre II de la Constitution n'ait d'autre effet que de geler le recours à ces deux modes de consultation du peuple, l'on pourrait compléter cette règle par deux dispositions adjacentes : premièrement, l'ouverture au peuple de l'initiative d'engager un référendum dans les domaines de l'article 11 et de l'article 89 de la Constitution - dans des conditions évidemment très encadrées pour éviter les dérives imaginables quant à l'usage de ce droit ; et, deuxièmement, l'obligation pour le Président de dissoudre l'Assemblée, d'une part en cas de renversement du gouvernement par celle-ci, et, d'autre part, le jour où le deuxième gouvernement de sa mandature se trouverait politiquement contraint de lui remettre sa démission. Et s'il faut ajouter une clause de sauvegarde supplémentaire pour parer à la tentation de maintenir des gouvernements en fonction alors que ceux-ci ne disposent plus de l'autorité suffisante pour agir, le Conseil constitutionnel pourrait, sur la base d'une saisine dont les termes restent à inventer, être en droit de déclarer une « situation de crise institutionnelle » ayant pour effet de contraindre le Président à dissoudre l'Assemblée, et donc à mettre en jeu sa responsabilité devant le peuple.

Les carences constatées ces dernières décennies en terme de désengagement de la responsabilité du Président de la République s'accompagnent par ailleurs d'une pratique en déclin de la pédagogie politique à l'endroit des Français, pratique dont le général de Gaulle a prouvé qu'elle était indissociable de la possibilité, pour le chef de l'État, d'orienter le pays sur la voie des réformes qui lui sont nécessaires. Afin de conférer à cette dimension de la fonction présidentielle le caractère « d'ardente obligation » qui devrait lui être attachée, l'instauration du discours annuel sur « l'état de la France » semblerait opportune : à l'instar du Président des États-Unis ou du monarque britannique, le chef de l'État viendrait ainsi tous les ans prononcer devant le Parlement réuni en Congrès un discours faisant le point sur la situation de la France et traçant les perspectives d'action auxquelles il sollicite de Gouvernement de s'atteler pour l'année à venir.

Au-delà des dispositions concernant le Président de la République, il semble par ailleurs nécessaire de renforcer les mécanismes institutionnels permettant d'assurer une plus grande continuité des structures gouvernementales afin de tendre à une stabilisation du fonctionnement de l'État. Pour sortir d'une pratique qui consiste à retailler la plupart des départements ministériels à l'occasion de chaque remaniement ou de chaque changement de Premier ministre, une loi organique pourrait établir que la structure des ministères arrêtée lors de la nomination du premier gouvernement du quinquennat ne pourra changer jusqu'au terme de celui-ci, les services de l'État devant être distribué entre un nombre maximum de départements, fixé par la loi organique (aux alentours de quinze). La seule liberté qui pourrait demeurer quant à la composition du gouvernement porterait alors sur la nomination des secrétaires d'État, ceux-ci ayant vocation à prendre en charge une mission particulière ou à seconder un ministre, mais sans avoir d'autres pouvoirs sur les services que fonctionnels. Autrement dit, aucun d'eux ne pourrait être doté en propre d'une direction ou d'un service de l'administration, ces derniers relevant exclusivement de la responsabilité des « ministres pleins ».

Par ailleurs, la discipline budgétaire à laquelle le général de Gaulle obligeait ses gouvernements de soumettre leur action doit être évidemment institutionnalisée, puisque l'on mesure aujourd'hui les conséquences dramatiques du laxisme dont ont fait preuve, en toute impunité, les équipes qui se sont succédé au pouvoir depuis 25 ans. Comme les « règles de Maastricht » ne suffisent manifestement pas à faire prendre conscience aux responsables politiques de la nécessité de se plier à une discipline minimale en la matière, il convient désormais que la Constitution l'impose. Outre l'inscription d'une « règle d'or des finances publiques » dans la Constitution - par exemple, pas de budget en déficit de fonctionnement ou encore obligation de couvrir par un certain pourcentage d'autofinancement les investissements publics -, l'on pourrait même aller jusqu'à imaginer qu'un gouvernement puisse être sanctionné au cas où la loi de règlement arrêtant l'exécution finale du budget de l'année apporte la preuve que les résultats définitifs de la gestion passée ont été obtenus au prix de manquements graves à la discipline budgétaire ou de ces coutumières manipulations comptables qui permettent de sauver les apparences tout en reportant sur l'avenir des charges non assumées.

La restauration d'un pouvoir exécutif moins volatil quant à sa structure et mieux discipliné quant à la rigueur financière de son action n'exonère pas de songer à un renforcement effectif des pouvoirs de contrôle du Parlement, pouvoirs que celui-ci assume aujourd'hui de façon guère satisfaisante. À cet effet, il convient néanmoins de ne pas se tromper d'objectif : à l'encontre des Républiques qui l'ont précédée où le Parlement était le foyer originaire de tous les pouvoirs et l'inspirateur des orientations politiques du pays, la Vème, en ayant transféré cette prérogative au chef de l'État, a entendu circonscrire la Parlement dans son rôle légitime d'assistance au gouvernement et de contrôle de son action. Dans ce contexte, il ne faudrait surtout pas inférer de la crise que connaît actuellement la Parlement qu'il est nécessaire de changer son positionnement au sein des institution : car, à la vérité, les problèmes qu'il rencontre aujourd'hui tiennent au fait qu'il n'a pas ou ne veut pas se donner les moyens d'exercer pleinement son rôle, rôle qui lui commande d'examiner les projets de loi avant d'en débattre et de suivre l'action du gouvernement pour la contrôler effectivement, c'est-à-dire s'astreindre à un travail d'analyses, d'investigations ou d'expertises nettement plus approfondi que celui auquel se cantonnent les parlementaires qui consentent à y consacrer un peu de temps.

À cette fin, plusieurs évolutions possibles viennent immédiatement à l'esprit. En premier lieu, il faut faire en sorte que les parlementaires, une fois élus, exercent leur métier de façon professionnelle : ce qui veut dire ne pas faire autre chose en parallèle - d'où l'interdiction nécessaire du cumul des mandats -, ne pas être payé en cas de « service non fait », et bénéficier de moyens, notamment humains, leur offrant de pouvoir s'appuyer sur un support d'expertise autrement plus consistant que celui dont ils disposent aujourd'hui. En second lieu, il convient de revenir à une application stricte de l'article 34 de la Constitution pour limiter le nombre de lois et permettre que celles-ci fassent l'objet d'un travail d'examen et de discussion plus approfondi, et de surcroît étalé sur une plus longue durée.

Mais on pourrait aller beaucoup plus loin sur cette voie en reprenant l'une des idées contenue dans le projet de loi référendaire de 1969 et qui proposait, en corollaire de la fusion du Sénat et du Conseil économique et social, un changement de la procédure législative conduisant cette nouvelle chambre à être saisie en premier de tout projet ou proposition de loi avant son vote par l'Assemblée nationale statuant en dernier ressort. Ainsi, tout texte législatif serait soumis à un examen préliminaire de représentants issus de la « société civile », laquelle serait ainsi réintroduite dans le fonctionnement des pouvoirs publics à la place qui lui revient naturellement - celle de la concertation préalable avant toute décision politique à proprement parler.

Ces propositions trop rapidement esquissées visent à montrer qu'au moyen d'un ensemble de retouches de notre texte constitutionnel -  retouches qui ne sont pas toujours de médiocre importance -, l'on peut  apporter des réponses adaptées aux causes profondes d'une crise qui n'est pas tant institutionnelle que politique. Elles doivent permettre d'atteindre sans  heurts les deux objectifs indissociables dont la poursuite conditionne la possibilité de sortir de cette crise : restaurer l'autorité de l'État et revivifier le fonctionnement démocratique des institutions. De la sorte, l'on pourra se garder de céder une nouvelle fois aux sirènes de cette propension bien française consistant à attribuer la plupart de nos maux à l'inadaptation de nos institutions, en escomptant que leur transformation radicale entraînera immanquablement une sorte de réconciliation salvatrice dont ne pourra résulter que le meilleur. Car en l'espèce, notre histoire ne cesse de prouver comme ce genre d'inclinaison contient en germe plus de risques d'aventures débouchant sur le chaos institutionnel que sur l'instauration de régimes dont le fonctionnement harmonieux et efficace s'avère adapté aux défis de leur époque. 

Jacques TOURNIER, Haut Fonctionnaire
Membre du CEPS